聚焦危化品安全监管

编者按黎巴嫩贝鲁特港口爆炸事故造成巨大损失，据官方称，爆炸事件是由易燃易爆品引燃约2750吨硝酸铵所致，仓库还存放了大量的烟花和爆竹。危险化学品重特大事故严重损害群众生命财产安全。推进国家治理体系和治理能力现代化是建设平安中国的重要议题，如何运用政府的有形之手和市场的无形之手保障危险品生产安全和运输存放安全，防患于未然、建设平安中国？对此，中国经济时报记者采访了相关专家学者，以飨读者。

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■中国经济时报记者 陈姝含

黎巴嫩首都贝鲁特港口区大爆炸事故引起了国际社会的高度关注。黎巴嫩总理哈桑·迪亚卜8月10日宣布，本届政府辞职。而贝鲁特港口爆炸造成的损失规模已超过150亿美元。

危化品爆炸事故造成的重大人员伤亡和经济损失不可估量。我国危险化学品生产经营单位达21万家，涉及2800多个种类。当务之急，政府应坚持从源头抓起，严格落实危化品生产、储存项目的联合审批和从严把关要求，科学合理布局危化品生产、储存企业。

从贝鲁特事故应吸取三点教训

“贝鲁特港口区大爆炸事故是典型的‘黑天鹅’事件。”中国安全生产科学研究院原院长刘铁民在接受中国经济时报记者采访时表示，硝酸铵具有爆炸性，但不是典型的炸药，引爆硝酸铵需要将固体硝酸铵加热到185-200℃时释放出二氧化氮，继续加热到230℃则进一步分解，释放出氧气。由于碰撞等原因，局部硝酸铵温度升至300℃以上，就可能引起爆炸。通常情况下，若监管及防范措施得当，不会出现硝酸铵爆炸事件。

为深刻吸取黎巴嫩贝鲁特“8·4”重大爆炸事故教训，国务院安委办立即专题部署开展硝酸铵等爆炸性重点管控化学品生产储存企业及港口货场明察暗访工作。

我国政府的行动很及时，刘铁民表示，防患于未然才是关键。我国从贝鲁特事故中应吸取三点教训：其一，危化品事故多发于存储和运输环节，政府需要对危化品储存运输地点和整个过程都实行严格的监管把控。

其二，对重大危险源给予特殊的管理。贝鲁特事故中有2750吨硝酸铵，按照中国的制度，这算是重大危险源。中国针对重大危险源有专门的配套管理制度，达到一定量级的易燃易爆物质，政府要实行特殊的管理。对重大危险源进行普查、登记，上报给安全生产监管部门，建立特别的监管档案，对该工厂里所有设施地点进行特殊监察。所有的重大危险源场所必须有监控设施。当所有重大危险源搬运、使用及其周围情况发生变化的时候，必须申报批准。

其三，对重大危险源监管、危险源发生相关的生产环节，比如动火的时候，必须有严厉的制度约束。据媒体披露，贝鲁特事故原因是焊接火花引燃了仓库中的炸药。在安全生产过程中使用明火，必须经过特殊批准。申请动火批准能从两方面防止事故发生：对周围动火环境检查，是否有易燃易爆品，这是最基本的；动火工作人员是否持证上岗。

中共中央党校（国家行政学院）教授竹立家在接受中国经济时报记者采访时表示，我国的监管机构、监管条例、监管流程都很到位，强化第一线工作人员的安全危险意识，落实好第一线工作人员的专业培训也至关重要。

建立危化品园区要慎重

随着全球化工生产中心向中国转移，国内化工品产销地域分离，产生了万亿规模的化工流通市场。

竹立家告诉记者，随着中国经济发展转型升级，提质增效是发展趋势，高端制造是制造业发展方向，原材料生产、加工型生产方式将被慢慢淘汰。未来，高危化学产品会越来越集中，且技术化程度越来越高，安全性也会越来越强。

“化工品生产在整个国民经济、整个生产经营活动中并不是值得鼓励的行业。”刘铁民认为，当前所提倡的危化品集约化管理有助于政府集中管理、集中监控，比如在应急监控中心设立远程视频和有传感器的监控体系。

从安全生产角度看，刘铁民认为，建立危化品园区要慎重，原因有两方面：一是缺乏专业知识的干部。很多地方的安全生产监管部门、应急管理部门，缺乏对化学工业尤其是危化品生产经营过程具有熟练专业知识和较成熟监管能力的干部。二是危化品集约化管理容易出现多米诺骨牌效应，爆炸性危害将加大。“如若必须集约化管理，需要先检查自身技术基础、检查生产能力、检查地方政府对安全方面的投入程度，然后再考虑是否发展危化品园区。”

落实企业主体责任是关键

“坚决遏制重特大事故发生”频繁出现在政府工作报告中。刘铁民认为，当前我国经济发展过程中，重特大事故具有巨大破坏力，不但危害到人民群众的生命财产安全，对整个社会造成的损失也不可估量。连续频繁发生重大事件会影响到政府公信力。

如何运用政府的有形之手和市场的无形之手保障危险品生产安全和运输存放安全，建设平安中国？刘铁民告诉记者，完全避免事故是比较困难的，但通过企业主体责任的落实、政府监管力度增加以及制度化健全，发生特别重大事故的概率或风险就会明显降低。政府必须对所有危化品储运及生产经营企业建立准入制。对存储、运输及生产经营危化品的企业必须实行特殊的安全生产监管。在安全生产监管中，对企业的危险等级进行划分，实行分级监管。企业严格落实安全生产责任制，进行严格的自我管理。

在化工产业方面，大象研究院报告显示，近年来，除了美国和德国之外，日本、瑞士、韩国等都出现从传统化学工业向精细化工产业升级加速的发展趋势。我国对精细化工产业发展日渐重视，发展精细化工产业已成为世界性趋势。

数据显示，截至2019年末，全国化工物流行业市场规模约达到1.87万亿元。目前，危化品储运企业主要分为三类：央企型危化品物流企业、化工企业的物流子公司、民营第三方物流公司。密尔克卫作为国内危化品物流唯一一家上市公司，被多家机构看作是化工物流细分领域的头部企业，但密尔克卫的营收在第三方物流市场中占比仅在0.5%左右。民营危化品物流发展还有空间。

应修改《安全生产法》加强危险化学品安全监管

——访中国社科院法学研究所宪法与行政法研究室副主任、副研究员李霞

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■中国经济时报记者 陈姝含

我国危险化学品安全监管法律制度体系经过40多年的不断发展完善，已基本满足危险化学品安全管理相关要求。我国在危化品行业立法和执法方面存在哪些不足？如何用法治加强危险化学品的安全监管？对此，中国经济时报记者专访了中国社会科学院法学研究所宪法与行政法研究室副主任、副研究员李霞。

中国经济时报：我国危险化学品安全监管法律制度体系的构建是否完善？

李霞：我国危险化学品安全监管法律制度体系的构建，已基本可以满足危险化学品安全管理相关要求。依托较为完善的政策和法律制度框架体系，我国目前已建构起涵括从危险化学品生产到市场准入，从生产企业到监管部门，从事前许可到事后追责等的全周期、全方位的危险化学品安全管理框架，确立起较完备的综合监管与专项监管相结合的危险化学品安全监管体系。

近年来，在全面加强危险化学品安全综合治理的同时，各级各地开展提升危险化学品本质安全水平的专项行动和专项整治，有效防范和遏制了危险化学品重特大事故的发生。全国化工和危险化学品事故总体呈持续下降趋势，从2006年最高的577起、846人减少到2019年的164起、274人，同比分别下降71.6%和67.6%，年均下降5.5%和5.2%。

中国经济时报：如何评价我国发生危化品爆炸事故后，对企业和地方政府责任人的法律制裁？如何才能追责彻底、以儆效尤？

李霞：尽管我国危险化学品安全管理法律法规和管理制度较为完备，但在落实上有改进空间。我国化工事故总量仍较大，同产值化工事故死亡人数为世界先进国家的2-3倍（2017年）。重特大事故时有发生，严重损害人民群众的生命财产安全，影响经济高质量发展和社会稳定。我国危险化学品安全监管体制、机制和法治等方面仍存在制约，危险化学品生产和监管的各环节有漏洞和短板，存在生产者懈怠、监管错位、社会监督缺失、信息共享不畅、应急措施不足等问题。

从企业端来看，企业安全生产主体责任落实不到位，生产违法违规操作较多。从业人员素质能力与化工行业快速发展不相适应。本质安全水平不高。化工行业安全生产基础依然薄弱，大而不强，“小、散”企业众多，硬件水平、安全生产能力普遍偏低。

从监管体制机制看，我国涉及危险化学品安全管理的部门较多，监管体制仍须磨合，监管队伍的专业水平存在不足。

从监管效果看，存在事前监督虚设、事中监督缺位和违法处罚不力等，特别是事前监管虚设，行政许可把关不严，事中监督缺位，违法处罚不力。

从事后问责看，威慑力不足。问责主体和方式局限；权力问责大于制度问责，问责不能做到制度化，缺乏明确、统一的标准，要不是从严从重的“问责风暴”，要不是“大事化小”的形式化问责；问责结果难以监督。

中国经济时报：如何用法治构筑安全网络的制度基石？

李霞：加强危险化学品安全监管，既是全面贯彻总体国家安全观的现实需求，也是全面依法治国的现实需要。

第一，要强化企业主体责任，加强对从业企业和人员的安全管理。为提高从业企业的安全意识，从源头上杜绝安全事故发生，在危险化学品安全管理中应先着眼于对从业企业和人员的安全教育和管理，规范用工制度，做好行业培训和准入工作，不断加强企业安全文化建设。

第二，通过法律立改废释，强化法治措施。研究对“危险物品肇事罪”和“非法携带枪支、弹药、管制刀具、危险物品危及公共安全罪”“玩忽职守罪”等刑法相关条款的修改，严格安全生产和事故责任追究。推进制定危险化学品安全和危险货物运输相关法律，修改《安全生产法》和《安全生产许可证条例》等，强化法治力度。

第三，全面提高监管和执法水平。多元化的监管环境和高素质的监管和执法队伍是落实我国危险化学品安全管理相关制度的重要措施。一是内部监管与外部监管有效结合。二是建立并充分利用专家库资源，发挥人才资源优势，提高行政执法的效率，保证行政执法的专业性、权威性，进一步加强执法队伍建设，提高执法水平。三是严格执行执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度，细化安全生产行政处罚自由裁量标准，强化精准严格执法。

第四，全面激活问责机制功能。要对与事故有关的、可预见的所有前因和事故进行追究，通过对事故全链程剖析，寻找事故的根本起因和相关法律制度的不足，从而加以完善，建立扎实的前置防线，避免危险化学品事故的再次发生。要引入外部问责机制，完善问责官员复出机制，完善官员复出程序。

第五，加快推进信息公开制度。尽快建立信息共享平台和数据库，建立云端共享机制。建立危险化学品信息数据库完备齐全的专业数据库。建立信息共享平台，依托危险化学品企业信息数据库，建立集企业信息申报、资格审定管理、部门分工监督、监管信息公开的综合管理互联平台。

第六，完善安全事故应急制度。应急制度是危险化学品安全管理最后的安全垫。应规范应急处置程序，加大应急资金的支持力度，不断加强应急预案管理。

构筑平安中国的制度基石

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■ 王南

抗击新冠肺炎疫情刻不容缓，复工复产正爬坡过坎，黎巴嫩惊天一爆又震动了国际社会。近期，国务院安委会办公室、应急管理部等连续召开会议部署，并派出6个工作组奔赴重点区域，对管控化学品生产储存企业及港口货场明察暗访。

中国是世界第一化工大国，危险化学品生产经营单位达21万家，涉及2800多个种类，产值占全国GDP的13%左右，在国民经济中具有重要地位，但安全与发展不平衡不充分的矛盾十分突出，近年来发生的危险化学品重特大事故教训深刻。

整体安全条件差、管理水平低、重大安全风险隐患集中，危险化学品生产、贮存、运输、使用、废弃处置等环节形成系统性安全风险，严重损害人民群众生命财产安全，严重影响经济高质量发展和社会稳定。

比如江苏盐城响水生态化工园区天嘉宜化工有限公司发生爆炸造成78人死亡、76人重伤，640人住院治疗，直接经济损失超过19亿元，就是一起长期违法贮存危险废物导致的特别重大责任事故。江苏省盐城市中院日前已开庭审理这起事故涉及的22件刑事案件、7个被告单位和53名被告人，相信法律会作出公正的判决，但告慰逝者的亡灵，安抚生者身体和心理的创伤，还需时日。

而举一反三从法律和行政层面切实解决违法成本低、惩罚不到位的问题，严肃追究有类似违法行为的企业法人责任，坚决查处一些地方主管部门监管不力甚至纵容包庇、利益勾连的问题，任务依然艰巨。

8月是重特大事故多发的危险季节，而长江经济带则是风险高发的区域。长江沿线化工产量约占全国的46%，石化产业生产能力占据全国的“半壁江山”。

四川宜宾发生“恒达”爆炸事故后，应急管理部召开现场会指出，当地政府和企业存在监管不力、红线意识淡漠、违规生产等行为，进行了严肃问责，但由于经济和历史原因，“化工围江”问题并没有根本解决。

一些地区的经济生态面临着发展和环保的双重压力：地处内陆、经济相对落后，追求GDP增长的需求非常强烈，但企业技术水平低、自身投入改造的实力不够。比如距离爆炸地不远的“红光化工”，跟发生爆炸的恒达是四川省仅有的两家硝化企业。四川省应急厅检查组发现该企业安全管理、安全投入和人员教育培训等存在严重问题，堆存的化工危废料没有得到有效处理，高污染的地表水、地下水通过渗漏的方式直接进入长江。

近日，当地政府已经行动起来，约谈“红光”责令停产整改，这是值得肯定的。但面临经济下行压力、面对财政收入和就业考量，能否真正以“铁的意志”“铁的手腕”，避免五次三番未整改到位就带病复产的覆辙，检察、监察机关同步启动审批和许可环节失职、渎职追责，彻底追究相关企业管理者的责任，值得关注。

国务院安委办派出的工作组，已经在天津、重庆等地发现顶风作案的企业和存在的严重隐患。面对盘根错节利益集团设置的障碍，能否把拉网式查清查实进行到底，不留盲区死角“保护区”，用猛药重典根治行业乱象危局，关系到平安中国的基石。而发扬钉钉子精神，从重点领域、典型问题入手啃“硬骨头”，健全补齐体制机制短板，将美丽中国蓝图绘到底，更要保持战略定力、久久为功。